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业务与 平台融合创新的
“互联网+政务服务”体系应用架构

深圳太 极云应用总体研究中心主任 —— 查树衡
一、引 言

在党的十八大、十九大精神的指引下,全国推进“互联网+政务服务”工作取 得了十分可喜的成果,远远超 出了人们的预期,可以说 是跨历史阶段的。 “互联网+政务服务”究竟取 得了哪些跨历史阶段的成果?我们全 面地学习和研究了全国范围内“互联网+政务服务”走在前 列的省市优秀成果,并与我 们参加建设的佛山市、长春市、深圳市 宝安区和开封市自贸区( 以下简称“二市二区” )四个案 例进行了比较分析。我们认为,对“二市二区”四个案例进行总结,从中梳 理出带有普遍意义的成果,对于全面推进“互联网+政务服务”工作是有所裨益的。

“二市二区”四个案 例的共同特点是,政府大 力推进综合业务改革,重视构 建完整的一体化网上政务服务平台,大胆创 新政务服务模式,追求广 大群众和企业看得见、用得好 的落地应用效果。同时,在项目建设中,政府与企业紧密配合,理论与实践深度结合,总结出 了一些可供参考、借鉴的经验和成果。主要有:

1.以落地 应用效果为目标的综合业务改革和业务模式创新;

2.业务和 平台融合创新的“互联网+政务服务”体系应用架构;

3.大型网 上政务服务平台的四个一体化设计;

4.电子证 照及其在政务服务中的应用;

5.“互联网+政务服务”业务梳 理规范及应用效果考核标准等。

本文先就业务和 平台融合创新的“互联网+政务服务”体系应 用架构作简要介绍。

二、“互联网+政务服务”新时期的重大挑战

(一)“互联网+政务服务”的特点和难点分析

“互联网+政务服务”,顾名思义,是指利 用互联网办理政务服务事项。很明显,与一般的网上购物、网上银行不同,“互联网+政务服务”具有突 出的特点和难点,必须认真分析其特点,切实克服难点,有针对 性地采取必要的措施,才能有效地推进“互联网+政务服务”工作的健康发展。

1. 政务服务事项众多、涉及内容十分广泛

一般而言,政务服 务是指不同行政级别的政府职能部门负责办理的行政审批及其他服务事项。其主要内容涵盖:

(1)国家、省、市、区、县、街道等 各级政府职能部门,依据行 政许可法和相关法律法规规定的行政许可事项(行政审批事项)。每一级 政府部门有几十种到几百种之多。

(2)市、区、街道、社区政 府部门提供的便民服务事项,每级有几十种之多。

(3)其他城 市公共服务事项,也有几十种之多。

因此,所建设 的一体化网上政务服务平台必须能适应办理众多事项、提供不 同内容政务服务的要求。

2.办理过 程需要线上线下、前台后台相结合

在全流 程应用互联网和移动互联网的情况下,每个事 项的办理都包括三个阶段的操作。

(1)网上阶段:从网上 查询事项办理信息、实人制 身份注册和认证、上传申 请材料和网上预约等。

(2)线下前台阶段:对网上 上传的事项申请进行预受理(预审),在办事窗口收件、进行事项受理。

(3)后台审批阶段:将统一 受理的事项信息分发给相关职能部门,进行部 门内审批和出证等。

以上三 个阶段业务办理必须相互结合,统一优 化一个办事流程,并设计 统一的各环节办事功能,才能真正组成“互联网+政务服务”办事体系。

3.办事中 大量证照及其他申请材料需要电子化

据我们对深圳市大约600多项审 批事项的统计结果表明,其中需 要递交的证照和其他申请材料就有5000多种。

(1)申请人 实人身份信息需电子化注册和认证,不但包括一般的姓名、电话、住址等基本信息,还应包括现场照片、录像、声音、指纹等生理特征信息。

(2)事项申 请表需在线填报,包括申 请人基本信息及所申报事项相关信息的填报。

(3)申请材 料中证照批文需网上验证和电子化上传。

(4)其他大 附件申请材料的编辑和上传。

也就是说,所建设的“互联网+政务服务”平台中,必须具 有实现上述材料电子化的设备,具有实 人制注册和认证、材料电子化的客户端,在整个预受理、受理应 用平台及部门内部审批系统中具有存储和处理各种电子化申请材料的能力。

4.政府部 门必须实行综合改革和大力协同

下面将会讲到,推进“互联网+政务服务”将会涉 及到政务服务模式根本性改革,建设理念全新的“互联网+政务服务”平台和体系。而这一 切都需要各个政府职能部门协同努力,打破部门信息壁垒,切实实 行政务信息共享,并且做 好各项业务梳理和改革创新工作。

(二)“互联网+政务服务”是行政 审批信息化全新阶段

从2000年开始,行政审 批信息化一直伴随着行政审批制度改革并肩进行,在“互联网+政务服务”正式提 出之前已取得丰硕的成果。

1. 我国政务服务的“三大转变”

(1)从手工 办公转变为联网办公;

(2)从各部 门分散办公转变为行政服务大厅集中办公;

(3)从人工 监督转变为联网电子监察。

2.建设行 政服务大厅全面加强政务服务工作

各地行 政服务大厅的建立,发挥了五大作用:

(1)大部分 行政审批部门入驻行政服务大厅集中办公,方便人 民群众和企业办事;

(2)行政服 务大厅不仅对入驻部门和业务进行统一管理,同时还 加强了对整个城市行政审批工作的管理。在行政 服务大厅管理办公室基础上,设立了 城市行政审批管理办公室,或电子 政务管理办公室。

(3)大大推 动了行政审批制度改革和行政审批信息化建设,提高了办事效率;

(4)利用集 中办公的便利条件,加强了 跨部门审批业务的协同工作,推动了 协同审批的实现。

3.基于行 政服务大厅的综合政务服务信息系统

各地政府为了提高行政审批办事效率陆续建设了基于行 政服务大厅的综合政务服务信息系统(简称大 厅政务服务信息系统)。这些信 息系统一般以多部门公用的通用审批系统为基础,以大厅 综合管理信息系统为顶层进行构建。并且还 接入部分垂直部门的专用审批系统及协同审批系统,实现对 政务服务业务办理的统一管理。

近年来,又扩充 了具有部分互联网办事功能的网上办事大厅,逐渐向“互联网+政务服务”靠近。总体应 用架构如下图示:

大厅政 务服务信息系统作为行政审批阶段性改革和信息化建设成果,发挥了积极的作用:

(1)大大推进了省、市、区多级 部门使用通用审批系统,实现了 大批量部门事项联网审批;

(2)在接入 垂直部门专用审批系统基础上,实现了 入驻大厅各部门及业务办理统一管理和决策分析;

(3)推进了 以综合窗口为主的跨部门协同审批,包括商 事类和建设工程类事项;

(4)实现了 对审批业务办理过程的电子监管和相关部门绩效评估;

(5)具有初 期的网上办事大厅,推出了部分网上服务。

(三)“互联网+政务服务”新阶段的新挑战

按照国家推进“互联网+政务服务”工作的要求,现在的 大厅综合政务信息系统已表现出明显的局限性。

1.从服务对象上看

现在的 大厅综合政务服务信息系统,主要是 提供给行政审批业务人员使用的。不论是专用审批系统,还是通用审批系统、协同审批系统、大厅管 理信息系统以及综合行政电子监察系统,都是政 府部门内部的系统。系统是 基于政务外网构建的,而不是 基于互联网构建的。因此,还不是 提供给广大群众和企业使用的社会化系统。 虽然部 分地区建设了网上办事大厅,但在功能完备性、服务支 撑和推广力度等方面存在不少问题,使用率很低,严格统 计只占总业务量的百分之几。

2.从业务模式上看

现在的 大厅综合政务服务信息系统,虽然深 入实行了精简事项、简化审批条件、优化审批流程、规范审 批行为等改革措施,大大提高了办事效率,解决了“门难进、脸难看、事难办”的问题,但业务 模式并没有根本性改变。人民群众和企业办事,还是该 准备什么材料就要准备什么材料,该到哪 级大厅就必须去哪级大厅,没利用 共享确认免交材料,也没有 就近办事的选择,更谈不 上全程网上办事、手机办事、智慧终端自助办事了。

3.从技术运用上看

由于没 有深入解决网上实人制身份认证等安全性问题以及申请材料电子化问题,现在的 大厅综合政务服务信息系统,大多数 不能实现全程网上审批和电子化审批。

4.从总体应用架构上看

长期停 留在政务外网的大厅综合政务服务应用架构,没有采用云计算模式,集中部 署应用供一个区域的政务服务体系使用,也没有 构成完善的云端办事功能,达不到平台化、体系化、社会化服务水平。

三、线上线上、前台后 台相结合的主体业务办理体系

为了全面推进“互联网+政务服务”工作,必须清 醒地看到大厅综合政务服务信息系统的作用及存在的局限性,从实行 综合业务改革和整体平台设计的融合创新入手,建设电子化、网络化、便捷化的全新“互联网+政务服务”综合应用体系。

(一)主体业 务办理体系应用架构及政务服务“云超市”的理念

1.“互联网+政务服务”主体业 务办理体系应用架构

在“二市二区”项目建设实践中,创新了“互联网+政务服务”主体业 务体系总体应用架构,如下图示:

这是一个平台化、网络化、电子化、社会化 的政务服务体系。其中包 括多级审批系统及两大统一平台支持构建的两大服务体系:

多级部门审批系统,包括国家、省、市、区各级 政府职能部门延伸到本地的审批系统及便民系统,它们是 政务服务的服务源。

窗口服务部分,由新建 的统一受理平台对市、区、街道和 社区各级综合窗口进行事项授权,组成多 级综合窗口服务体系,即“一门式”服务体系。

网上服务部分,由新建 的网上统一申报平台(预受理平台)及其延 伸到群众和企业的多渠道办事客户端(含手机APP)组成的 网上办事服务体系,即“一网式”服务体系。

2.城市政务服务“云超市”的理念与模式

由上图可见,由审批事项分发平台(交换平台)汇集多 级部门的政务服务,通过多 级综合窗口服务体系及多渠道网上办事体系(亦称政务服务“云超市”),就近地、精准地 推送给广大人民群众和企业。

反之,广大人 民群众和企业可以通过统一身份认证进入政务服务“云超市”,办理后 台各级部门提供的所有政务服务事项,实行受审分离。 省、市、区各上 级部门不必单独向基层部门延伸设置办事机构和办事窗口,也不必 单独开发本部门的多渠道网上办事系统,各部门 共用多级综合窗口与多渠道办事客户端,大大减少重复建设。 人民群 众和企业在办事时,可以根据自己的情况,自由地 选择就近行政服务大厅综合窗口办事,自由地选择手机办、互联网 办及智慧自助终端办。

(二)政务服 务模式改革内容

1.统一的“一门式”政务服务模式改革

(1)实现政 务服务向基层延伸

根据将 与群众关系密切的事项向基层延伸服务的要求,将国家、省、市、区有关 政务服务事项进行统一分类,按照分 类将事项分别授权给不同级别的大厅综合窗口受理。例如,由市、区级综 合窗口受理法人事项,由街道 和社区综合受理窗口受理自然人事项及其他便民服务事项。 将服务 向基层延伸的授权,有事项受理的授权,还有单向职能的授权,如只授权收件、验证或发证等。

(2)大厅(中心)综合窗 口实行事项受理统一授权

将原有 专业窗口改变为综合窗口,或采取大综合模式,每个窗 口都能受理所有事项,每个事 项可以到任一窗口办理;也可以 采取小综合模式,将窗口分为二三类,分别受 理不同分类的事项。

(3)推进与 群众关系密切的事项同城通办

梳理可 以同城通办的事项,实行跨级跨地授权,更加方 便群众和企业办事。例如,深圳市宝安区已实现538项区级审批事项“全口径通办”,申请人 可自行选择就近政务服务中心办理。

2.统一的“一网式”政务服务模式改革

(1)提供全 面的网上办事服务和其他信息服务

网上办 事应具有哪些功能?“二市二区”的实践表明,全面的 网上办事包括三个阶段。

办事前准备阶段:查看导办、事项查询、信息收藏、证照共享确认;

网上申报阶段:实人制 身份注册和认证、材料上传;

申报后 的信息沟通阶段:网上预约、进度查询、结果查询、网上缴费等。

(2)实现多 种渠道网上办事及多渠道优化组合办事

可单独 使用互联网办事大厅客户端办事;

可单独使用手机APP办事;

可单独 使用智慧自助终端客户端办事;

还可优 化组合使用不同渠道客户端办事。

不同办 事渠道各有特点,既可运用其所长办事,还可以优化组合使用。互联网 办事大厅长处在申请表格在线填报和上传大附件材料;智能终 端适用于实人制注册和认证、材料电子化上传等;手机APP功能全面,既可用 于实人制注册和认证、材料电子化上传,又可用 于办事前准备及后续沟通服务,甚至用 来全程办事导航, “一机在手、办事无忧”。

3.城市政务服务“云超市”的业务模式

二市二 区综合利用一门式服务体系和一网式服务体系,创新了 五种政务服务模式,主要是:

(1)“全程网上办”模式,从办事前准备、办事前咨询、事项申报到后续服务,均在网上进行,整个过 程申请人不必去窗口。这类事 项可占总事项数的30%。

(2)“就近验证网上办”模式(即同城同办模式),从办事前准备、办事前咨询、事项申报到后续服务,绝大部 分操作在网上进行,只有少 数必须在窗口核验的证照,由申请 人携带原件到就近的街道或社区综合窗口进行核验。这类事 项可占总事项数的25%。

(3)“窗口一 次办加网上服务”模式,办事前准备、后续服 务均在网上进行,主要申 请材料在指定窗口递交和验证,但同时 享受申请人基本信息自动填报和常用证照免交免验等简化操作服务

四、“云+端+后台”架构的 综合政 务服务应用体系

(一)线上线下、前台后 台主体业务体系的应用扩充

建设社 会化大型政务服务体系,不仅要有线上线下、前台后 台主体业务办理体系,还要满 足办理体系的安全性、便捷性、完备性 以及跨部门协同等要求。为此,必须扩 充各种专项应用系统。在“二市二区”项目建设中,归纳出 如下专项应用系统。

1.主体业 务办理体系的应用扩充

(1)两个重要的支撑系统

标准化 政务服务事项管理系统,作用是 动态管理入驻政务服务事项,保证整 个办事体系中服务事项信息的规范性和一致性。

综合实 人制身份注册和差异化身份认证系统,作用是 保证申请人身份信息在整个服务体系中的一致性和真实性,保证“全程网上办”的安全性,并且能 依据不同事项以及不同环节对身份认证安全性不同要求,实行认证信息差异化、智慧化推送和核验。

(2)两个业 务功能延伸系统

审批事 项信息电子档案管理系统,作用是 对办结的审批事项信息进行归档,实行电子档案管理。

统一制证中心(系统),作用是对省、市、区等延 伸下来的各级审批系统生成的证照批文进行统一管理、制作和颁发。

2. 简化申 请人网上操作的信息共享服务系统

网上办 事的前提是必须切实实现申请材料电子化,做到电子化输入、传输、存储及共享调阅等。大量申 请材料电子化势必给申请人和业务人员带来巨大负担,为了方 便群众和企业办事及业务人员的审核,必须采 取必要的简化措施。

(1)大数据共享服务系统,大约可做到70%申请人 地址等基本信息自动填报,包括在 综合窗口受理时的自动填报和申请人网上申报时的自动填报。

(2)常用证 照库及证照共享服务系统,支持对 本地职能部门颁发的常用证照实行免交免验,大约可减少30%证照重复递交。

(3)基于申 请人专属空间的申请材料共享服务系统,对申请 人外来证照及申请材料实现免于重复递交,大约可减少约35%证照和材料的递交。

3. 协同审 批平台及协同审批系统

“互联网+政务服务”体系,不但支 持各类单个政务服务事项办理的业务模式改革,还支持 跨部门跨层级事项的协同运作模式改革。实行商 事类和建设工程类等关联事项的协同审批,以及多证合一、多证联办、多规合一、统一勘评、统一审图、统一验 收等协同业务模式。

实行关 联事项协同审批,可使申 请人去窗口跑路的次数减少至串联分阶段的数目。同时还 能使申请人同一申请材料只上传一次,不必在 办不同事项中重复上传。一般而言,跑路次 数可减至原来的1/3—1/5,材料上传减少70%以上。

4. 平台各 项公共服务系统

作为一 个成熟的网上服务体系,还应提 供以下公共服务设施。

(1)信息收藏。申请人 可将自己从网上办事指南等查询的信息或从应用平台中接收的受理通知等信息收藏在自己的文件夹中,便于事项调阅和打印。

(2)公共打印中心。申请人 能在就近的智慧自助终端,或其他 与平台相连的打印设备上打印申请材料清单、申请表、证明文 件等其他需打印的材料。

(3)付费中心。提供各 种付费途径和渠道的统一接入。

(4)手机导航。提供网 上办事需知及办事途径优化等咨询信息。

5.平台顶 层管理和综合电子监管系统

提供对整个政务服务“云超市”中业务 运行的综合管理、主题展 示及行政电子监察和相关行政职能部门的绩效评估等。

(二)“云+端+后台” 综合政 务服务应用体系

1.“云+端+后台”综合政 务服务应用体系总体架构

扩充了多种专项应用系统后的综合政 务服务应用体系,按云计算“云+端+后台”应用架构,组织成 功能完备的综合政务服务云。如下图示:

(1)为部署 在云计算中心的主体业务办理平台及所扩充的专项应用系统。

(2)为通过互联网、移动互 联网及政务外网延伸的供申请人多渠道办事客户端及业务人员预受理和受理等客户端。各种办 事客户端均具有供申请人操作各种应用系统的身份注册与认证及全流程操作功能,实现“云+端”的互动。

(3)为后台 各级职能部门的行政审批系统及便民服务系统。在各级审批系统中,均可嵌 入信息共享和协同审批等专项服务调用功能,实现“云+端+后台”的互动。 图中所示为省、市、区单级政务服务“云超市”,各个单级“云超市”可通过 云数据交换与服务调用平台互联为多级“云超市”。

2.云端设 备客户端全流程操作功能的集成特性

城市政务服务“云超市”的云端 设备客户端包括:

(1)统一预受理与受理PC客户端 及窗口多功能输入设备等客户端;

(2)多渠道 网上办事的网上大厅PC客户端、手机APP客户端、智慧自 助终端客户端等;

(3)顶层管 理和综合电子监察PC客户端。

在各种 办事设备客户端上集成了智慧化、流程化的操作功能,成为新 型的智能云端设备。

(1) 客户端 设备类型从一般的PC机,扩展到智能设备,如手机、智慧终端、多功能输入设备等。操作功 能不仅有输入文字、数据和命令型操作,还增加了指纹、照片、身份证 识别等图像和视频输入等操作。

(2)申请人 在办事中使用主体业务办理平台及专项应用系统的所有操作都反映到客户端上,包括从 多渠道查询事项、信息收藏、身份注册和认证、共享确认、业务协同、公共打 印等各项应用的操作。

涵盖“线上线下、前台后台”的全流 程客户端操作如下图示:

五、基于多 重共享交换的松耦合应用集成架构

(一)“互联网+政务服务”综合应用集成架构

上述多渠道客户端、主体业 务办理平台和专项应用、后台审批、顶层应用及多级“云超市”等相互 间的应用和数据集成,采用云 数据交换和服务调用平台,部署多 重数据交换和服务调用关系加以实现。

(1)在云与端之间,通过云服务调用,实现云 上主体应用平台、各专项 应用与多渠道客户端之间的信息互联和操作互动,支持高 并发业务申请响应。两者之 间通过上百种微服务调用,实现办事前准备、网上申 报及申报后沟通等十多个环节操作。

(2)在前台与后台之间,通过云 数据交换和服务调用,实现网 上统一申报和统一受理平台与后台多级行政审批系统和便民服务系统的对接,将统一 受理的事项信息分发到后台部门审批。

(3)在证照 共享应用与后台之间,通过云 数据交换与云服务调用,实现从 相关部门采集证照信息并且把证照信息打包成共享服务。同时,可将共 享证照服务嵌入预受理、受理及后台审批系统,供业务 人员调阅电子证照使用。

(4)在业务 协同平台与后台之间,通过云服务调用,实现参 与协同审批部门之间的信息沟通及业务协同办理。

(5)大数据采集平台,通过云数据交换,从主体业务办理平台、各专项 应用及后台审批系统中采集数据,构建顶 层管理与综合电子监察系统。

(6)在省、市、区的上下级政务服务“云超市”之间,采用云 数据交换连接上下级数据库实现数据上报,采用云 服务调用提供跨级信息共享和业务协同等调用服务。

六大集 成场景的多重云数据交换与服务调用关系及设备部署如下图所示:

(二)基于云 服务调用的证照共享服务应用架构

在城市政务服务“云超市”中提供 常用证照免交免验及申请人上传材料(含外来证照)的共享服务。

1. 两种共享服务系统

(1)基于本 地职能部门常用证照库的共享服务系统;

(2)基于申请人空间(库)申请人 上传申请材料的共享服务系统。

2. 两种共 享服务系统的作用

(1)申请人 在上传证照批文材料前,通过“共享确认”可免上 传免验证照批文及申请材料;

常用证 照共享服务系统包括各职能部门证照生成、证照库、证照共享确认服务、业务 调用证 照服务及多渠道预受理与受理等客户端调用操作(按钮)共同组成。

申请人 上传材料共享服务系统包括上传客户端、个人空间(库)、法人空间(库)、可共享 材料共享确认服务、业务调用共享材料服务以及在预受理/受理及多渠道设备客户端调用操作(按钮)共同组成。

(三)以协同审批平台为核心的业务协同应用架构

1. 协同审批平台与协同审批系统

以协同审批平台为核心,组成连接有关部门审批系统的协同审批系统,在各部门需部署协同应用端软件。采用协同调度机制和信息共享机制,实现多部门间关联业务协同运作。

2. 协同审批的“云+端+后台”总体应用架构

申请人在多渠道客户端或综合窗口发起办理协同审批事项组,在云上由协同平台 进行协同调度,后台部门之间通过沟通机制完成跨部门、跨层级协同业务的信息沟通。

云与端、云与后台部门之间的沟通,通过云服务调用方式完成。

协同审批系统“云+端+后台”总体应用架构图如下:

整个协同审批的总体应用架构图由上下两部分组成,上半部分是分阶段审批应用架构,与普通事项审批功能一致;下半部分是协同审批平台和以其为核心的协同审批系统的架构。

(四) “云+端+后台” 综合政 务服务应用体系总体架构的特点及优势

如前所述,在“二市二区”项目建设中总结出来的政务服务“云超市”整套的线上线下、前台后台结合的主体业务办理体系总体架构、“云+端+后台”综合政务服务应用总体架构,以及基于多重共享交换的松耦合集成应用架构,具有以下特点和参考价值。

1.符合云计算“应用集中、服务分散”的设计理念。

在云计算中心集中部署主体业务办理应用平台和各专项应用系统资源,统一对一定范围的行政区域提供政务服务“云超市”服务;各级行政服务大厅将变革为支持“一门式、一网式”政务服务模式的智慧大厅,各级智慧大厅及广大群众和企业使用的办事客户端分散(分布)部署,实现就近、贴身便捷服务。

云计算中心计算、存储、网络及共享交换等设备根据服务行政区域大小、服务事项多少、业务量大小,可弹性地扩充;行政服务网点根据人民群众和企业就近办事的需要灵活设置。如深圳宝安区的要求是服务网点最远不超过500米。

2.达到业务改革和平台设计融合创新

政务服务“云超市”总体应用架构是综合业务改革和整体平台设计相互融合的全新模式的政务服务体系架构。其中包含了由多达30多项主体业务办理应用平台、专项应用系统以及各项客户端系统组成的技术服务体系。同时包含多达30多项配套的综合业务改革措施组成的政务服务业务改革体系。

与以往分散建设的应用系统以及个别政务服务业务改革不同,其具有业务与平台融合创新、设计成熟、功能完备、产品化程度高、业务改革规范等特点。

3.对各地提高“互联网+政务服务” 工作水平有广泛参考意义

该总体应用架构可广泛地适用于省、市、区、县单级及多级“互联网+政务服务”平台建设,对各地相互交流经验、提高“互联网+政务服务”平台建设水平及应用效果具有现实的参考价值。

[注] 参与本文编写的有:郑吴志、许汨、赵炜军、张威、白丹、王欢等。